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　　■國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心最新調查的12個(gè)省區中，12個(gè)省會(huì )城市都要建新城，144個(gè)地級城市中有133個(gè)要建新城，平均每個(gè)地級市提出建設1.5個(gè)新城新區

　　新城建設有多熱？

　　很多新城規劃面積達到了現有城市面積的一半多，規劃人口基本相當于現有城市人口

　　“蘭州推移700座荒山建新城、延安將投千億元建新城、貴州多個(gè)貧困縣土地置換集鎮建設新城、廬山建新城1.5萬(wàn)名居民遷下山……”在搜索引擎中，輸入建新城這一關(guān)鍵詞，各地轟轟烈烈的“造城”新聞就會(huì )映入眼簾。

　　近年來(lái)，一些地方打著(zhù)推進(jìn)城鎮化的旗號，紛紛建設新城新區，并且有愈演愈烈之勢。國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心對12個(gè)省區的最新調查顯示，12個(gè)省會(huì )城市全部提出要推進(jìn)新城新區建設，共規劃建設了55個(gè)新城新區，其中沈陽(yáng)要建設13個(gè)新城新區，武漢也規劃了11個(gè)新城新區。在144個(gè)地級城市中，有133個(gè)提出要建設新城新區，占92.4%，平均每個(gè)地級市提出建設1.5個(gè)新城新區。161個(gè)縣級城市中，提出新城新區建設的有67個(gè)，占41.6%。

　　我們真的需要這么多“新城”嗎？

　　“新城不是不可以建，隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )快速發(fā)展，原有城市的承載力達到極限，拓展城市發(fā)展空間，有其合理性，但現實(shí)中一些新城建設卻違背了發(fā)展規律，是人為的‘造城’。”國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心主任李鐵說(shuō)，目前一些地方新城新區建設中普遍存在著(zhù)“數量過(guò)多、規模過(guò)大、標準過(guò)高”等問(wèn)題。“在我們調查的城市中，有很多新城的規劃面積達到了現有城市面積的一半多，規劃的新城新區人口基本相當于現有城市人口。而且，不少地方新城新區建設都提出了較高的建設標準，生態(tài)城、智慧城、科技城、現代城等比比皆是，建設配置標準大多是國內和國際領(lǐng)先標準。”

　　這種拔苗助長(cháng)、超越實(shí)際的做法，不可避免地帶來(lái)了許多問(wèn)題。一些地方在城市建設中拍著(zhù)腦袋搞規劃，新城區動(dòng)輒就是幾十、上百平方公里，但由于缺乏有效的產(chǎn)業(yè)支撐，招來(lái)的商家寥寥無(wú)幾，新城區最終變成了荒草地；一些地方大興土木，用鋼筋水泥和磚瓦石塊在短時(shí)間內人為造出一個(gè)新城，但由于沒(méi)有足夠的人口，到了夜晚一片漆黑，無(wú)人居住，成為“鬼城”；還有一些新城在建設過(guò)程中，大肆違規占地擴張，安置補償不合理，政策不到位，引發(fā)群眾不滿(mǎn)，群體性事件頻發(fā)，嚴重影響了社會(huì )和諧穩定。

　　“造城運動(dòng)”誰(shuí)是推手？

　　一些地方在城鎮化的路徑選擇上，更偏重于城市空間擴張和土地開(kāi)發(fā)，認為這樣推行起來(lái)見(jiàn)效更快

　　地方政府如此熱衷造新城，原因何在？

　　“新城建設過(guò)熱，根子在于各地對中央的城鎮化政策理解有偏差。”中國人民大學(xué)土地規劃研究中心主任嚴金明說(shuō)，黨的十八大提出要推進(jìn)城鎮化發(fā)展，但城鎮化絕不是鋼筋混凝土的簡(jiǎn)單堆砌，它的核心是人的城鎮化。“遺憾的是，目前一些地方在城鎮化的路徑選擇上，更偏重于城市空間擴張和土地開(kāi)發(fā)，因為這樣推行起來(lái)相對更容易，見(jiàn)效更快，但副作用也比較大，很容易造成‘爛尾工程’”。

　　一些地方以GDP為導向的發(fā)展思路，也是“造城運動(dòng)”的重要推手。雖然各地都表示不再以GDP為考核指標，但實(shí)踐中不少地方仍“唯GDP論英雄”。當下工業(yè)招商競爭激烈，想以此快速拉動(dòng)GDP增長(cháng)困難重重，但通過(guò)新城開(kāi)發(fā)，可以輕松帶動(dòng)基礎設施投入，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，短時(shí)間內就能實(shí)現GDP的大幅增長(cháng)。

　　“目前很多新城建設體現的是政府和官員的意志。”李鐵認為，新城建設看得見(jiàn)摸得著(zhù)，在城市周邊圈上一大塊地，規劃一個(gè)新城，再按照高標準建設一大批樓房、馬路、廣場(chǎng)、地標建筑，城市的“品位”自然就提升了，政績(jì)很容易顯現出來(lái)。“有了這些‘顯績(jì)’，政府官員就能獲得更多的提拔機會(huì )，而且，即便后來(lái)發(fā)現決策有誤，新城成了爛攤子，已經(jīng)升遷的官員也會(huì )因為缺乏有效的獎懲機制，而不用為這一失誤承擔責任，所以大多數地方官在新城建設上都充滿(mǎn)熱情。”

　　“新區”建設變味，深層原因也在于一些地方對“土地財政”的依賴(lài)。近年來(lái)，各地土地出讓金在地方財政收入中的比重不斷提升。2012年，全國土地出讓金達2.69萬(wàn)億元，相當于同期全國地方財政總收入的40%以上，在有些縣市， 土地出讓金占預算外財政收入比重已超過(guò)50%。國土資源部法律中心的一份研究報告指出：“現行財稅體制下，中央和地方的財權、事權不相匹配。地方政府在缺乏建設性財政資金的前提下實(shí)現工業(yè)化和城鎮化加速發(fā)展，需要依靠經(jīng)營(yíng)性用地出讓取得資金，以支撐基礎設施建設和公共支出。”因此，通過(guò)大規模造城來(lái)拉動(dòng)地價(jià)，提升城市價(jià)值，以獲得更多的財政收益，也就成為很多地方的“理性”之選。

　　盲目“造城”風(fēng)險多大？

　　將帶來(lái)耕地大量占用和嚴重的資源環(huán)境破壞，地方債務(wù)風(fēng)險也不容忽視

　　專(zhuān)家認為，目前這種各級政府都熱衷擴張城市面積的做法十分危險，大躍進(jìn)式的“造城運動(dòng)”蘊藏的巨大風(fēng)險不容忽視。

　　“很多地方在新城建設中，大量占用耕地，這會(huì )嚴重沖擊我們的18億畝耕地紅線(xiàn)。”嚴金明說(shuō)，一些城市“攤大餅”式擴張，脫離實(shí)際建設寬馬路、大廣場(chǎng)，建成區人口密度偏低，造成了土地資源的嚴重浪費，耕地減少過(guò)多過(guò)快。據統計，1996年全國耕地面積19.51億畝，到2008年減少到18.2574億畝，12年間耕地面積減少了1.2526億畝，耕地保護形勢越發(fā)嚴峻。“工業(yè)化、城鎮化快速推進(jìn)的同時(shí)，對于糧食的剛性需求也在增加，耕地大量減少，將直接威脅到我國的糧食安全。”

　　資源環(huán)境面臨的壓力同樣巨大。一些城市空間無(wú)序開(kāi)發(fā)、人口過(guò)度集聚，交通擁堵嚴重，食品安全事件頻發(fā)，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇。

　　地方債務(wù)風(fēng)險也不容忽視。“現在很多地方都把促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)的寶押到了新城建設上，利用融資平臺舉債成為普遍的做法。”李鐵說(shuō)，大部分新城規劃都確定了龐大的投資規模，寄希望于未來(lái)通過(guò)新城開(kāi)發(fā)的土地出讓金償還。國土資源部統計數據顯示，截至2012年底，全國84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬(wàn)公頃，抵押貸款總額5.95萬(wàn)億元，同比分別增長(cháng)15.7%和23.2%。“這些新城建設，一旦開(kāi)發(fā)主體不到位，地方政府必將面臨投資風(fēng)險問(wèn)題。”

　　目前一些城市的債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)開(kāi)始顯現。審計署對36個(gè)地方政府本級2011年以來(lái)政府性債務(wù)情況抽查結果顯示，兩年來(lái)上述地方政府債務(wù)余額增長(cháng)了12.94%，債務(wù)率最高的城市債務(wù)余額是當地綜合財力的兩倍多。與此同時(shí)，地方政府還債的重要“靠山”——土地出讓金卻出現下降。2012年全國土地出讓合同價(jià)款2.69萬(wàn)億元，這一數字遠低于2011年的3.15萬(wàn)億元，加之中央政府又從出讓收入中提取了水利、教育等基金，使得地方政府掌握的可用資金大幅減少。這一增一減加大了債務(wù)風(fēng)險。

　　“新城”建設如何走正路？

　　關(guān)鍵要先解決干部的考核問(wèn)題，從“物本考核”轉變?yōu)?ldquo;人本考核”，不能再“GDP至上”

　　城鎮化是歷史演進(jìn)的過(guò)程，也是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的必然結果，絕不能把建新城作為追求GDP的手段和“應景之作”。地方政府在城市建設中，應當遵循科學(xué)發(fā)展的思路，更新城市規劃理念，切實(shí)轉變城市發(fā)展模式。

　　“引導地方的新城建設行為，關(guān)鍵要先解決干部的考核問(wèn)題，不能再GDP至上。”嚴金明認為，長(cháng)久靠“造城”拉動(dòng)GDP增長(cháng)，既不可能也不現實(shí)。未來(lái)對各級干部的考核評價(jià)，應更多著(zhù)眼于經(jīng)濟社會(huì )的全面、協(xié)調、可持續發(fā)展，盡快從“物本考核”轉變?yōu)?ldquo;人本考核”，評價(jià)內容要更多地體現科學(xué)發(fā)展的理念和關(guān)注民生、服務(wù)群眾的政績(jì)觀(guān)。

　　規劃本應是城市建設的“指揮棒”，但現實(shí)中常常是前面一個(gè)市長(cháng)規劃的項目還沒(méi)做完，下一任市長(cháng)就要重新改、重新建設，規劃成了“紙上畫(huà)畫(huà)”。“目前很多新城建設都是市長(cháng)的拍腦袋行為，未來(lái)必須要增強規劃的科學(xué)性、嚴肅性，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎性作用，切忌行政推動(dòng)。”李鐵認為，新城規劃出臺前必須經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，對于已經(jīng)確定的規劃要嚴格執行，絕不能上一任領(lǐng)導向東、下一任領(lǐng)導向西，要盡快建立約束機制，同時(shí)，也要加強對城鎮政府負責人在城鎮管理方面的培訓，提高對經(jīng)濟規律、市場(chǎng)規律和城市發(fā)展規律的認識。

　　引導地方在城市建設上走正路，財稅體制也必須做相應的調整。在目前財權事權相割裂的分稅財政體制中，財力相對集中在中央、省級；事權則分散在地方政府。專(zhuān)家建議，未來(lái)要加快現有的財稅體制改革，建立財政收支平衡制度，重新調整中央與地方之間財權事權，減小地方財政壓力，同時(shí)建立并強化土地、金融、財政、規劃、審計等部門(mén)分工負責、信息共享、聯(lián)合督查的風(fēng)險防范機制，減少違法違規抵押。本報記者 陳仁澤